El Foro de China-CELAC cumple 10 años: ¿es un faro de la multipolaridad?

En los últimos años, y en sintonía con el ascenso de su protagonismo internacional, China ha impulsado un conjunto de mecanismos de cooperación multilateral con el objetivo de afianzar los vínculos con otras regiones del planeta. El propósito de estos espacios es generar ámbitos de diálogo y asociación en materia comercial, financiera, cultural, social, educativa, tecnológica, entre otras áreas, que le permitan a China mostrarse como un país relevante con una diplomacia responsable, proactiva y sinérgica. Las primeras estrategias se centraron en sus regiones más próximas, como pueden ser la Organización para la Cooperación de Shanghái, el Foro Boao para Asia, Foro de Cooperación Chino-Árabe, el Foro de Cooperación China-África o el Mecanismo «17+1» entre China y Europa Oriental.

Luego, la mirada de China apuntaría más allá de las áreas cercanas y se fijaría en América Latina y el Caribe, una región con la que desde hace 10 años suscribió un foro de cooperación. ¿Cómo fue el proceso de creación y qué ha pasado todo este tiempo?

El 17 de julio de 2014, en el marco de la visita del presidente Xi Jinping a la reunión de líderes chino-latinoamericanos y caribeños en Brasilia, y como expresión de la profundización de las relaciones entre China y la región, ambas partes decidieron crear conjuntamente el “Foro de Cooperación China-Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC)”, para canalizar la cooperación multilateral.

La CELAC, creada como mecanismo de integración regional en 2010, incluye la totalidad de los países latinoamericanos y caribeños. Nació en un contexto de proliferación de gobiernos que impulsaban un regionalismo autónomo o soberano, es decir, buscaban crear instancias de cooperación y articulación conjunta para ganar independencia frente a los postulados que, desde la Doctrina Monroe de 1833, Estados Unidos sostuvo para la región. En este sentido, desde la CELAC se intentó profundizar en las relaciones multilaterales con nuevos socios extrarregionales, como una forma de reposicionar a la región en el nuevo contexto internacional.

La prioridad de la cooperación entre China y América Latina

El Foro China-CELAC, en este sentido, se ha configurado como el ámbito prioritario de negociación y diálogo entre ambas regiones, en el que se establece el marco general de la cooperación, caracterizado por la búsqueda de la igualdad, el beneficio mutuo y el desarrollo común entre ambas partes. A su vez, se plantea que las relaciones entre las regiones se enmarcan en una visión compartida de respeto mutuo; soberanía e integridad territorial; promoción de la cooperación, y un tratamiento equitativo y de beneficio mutuo en lo económico y comercial, así como el aprendizaje recíproco en lo cultural.

Por otro lado, en el primer Foro China-CELAC, realizado en Beijing, en 2015 se firmó el Plan de Cooperación (2015-2019), en el que uno de los ítems se refiere a la infraestructura. En este punto, se señala que ambas partes se comprometen a promover el desarrollo en el transporte, puertos, carreteras, e instalaciones de almacenamiento, logística empresarial, tecnologías de la información y comunicación, banda ancha, radio y televisión, agricultura, energía y electricidad, y vivienda y desarrollo urbano con el objetivo de mejorar la conectividad e intercomunicación entre China y los Estados miembros de la CELAC.

La llegada de la Iniciativa de la Franja y la Ruta a América Latina y el Caribe a partir de 2018 potenció estos acuerdos. Para la segunda década del siglo XXI, comenzaron a desarrollarse grandes inversiones en diferentes países de la región, entre las que se destacan las realizadas en el sector portuario, ferrocarriles, represas y telecomunicaciones. Muchas de ellas, generaron controversias y rechazos por parte de Estados Unidos, que pusieron el foco en supuestos casos de corrupción, daño ambiental y trampas de deuda generadas por China. Los casos de la Central Hidroeléctrica Coca Codo Sinclair en Ecuador, el Megapuerto de Chancay en Perú, las represas Nestor Kirchner y Jorge Cepernic en Argentina o la instalación de la infraestructura para el 5G en Brasil fueron de los casos más resonados en la prensa local.

Desde la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) se ha señalado que las empresas chinas han recurrido a diferentes modalidades de inversión, entre las que se cuentan los nuevos proyectos (greenfield) y la fusión o adquisición de empresas ya existentes. Entre 2005 y 2020, se concretaron 150 fusiones y adquisiciones, lo que requirió una inversión total de 83.000 millones de dólares; mientras que, por otra parte, fueron anunciados 652 proyectos nuevos de inversión, por un monto total de 75.000 millones de dólares. Según el organismo, esta dinámica determinó que la participación de las empresas chinas en el monto total de las fusiones y adquisiciones de la región pasaran de un 1,7% entre 2005 y 2009 a un 16,3% entre 2015 y 2019. En relación a los nuevos proyectos, la CEPAL señala que el peso de las empresas chinas en el monto total ha sido más estable y el máximo se alcanzó entre 2015 y 2019, cuando fue de un 6,4%.

Ahora bien, el Foro de Cooperación específico con América Latina y el Caribe se enmarca en una estrategia más general de China para fortalecer los vínculos multidimensionales con la región. Esto se debe, por lo menos, a tres grandes razones: 1) América Latina es una de las principales regiones desde las cuales China importa energía y alimentos, recursos indispensables para sostener su crecimiento económico; 2) Latinoamérica y el Caribe es la región donde se localiza la mayor parte de los Estados que reconocen a Taiwán como la legítima China (en 2014, 12 países de la región reconocían a Taiwán; hoy ese número se ha reducido a 7 estados); 3) como parte de su estrategia para impulsar la desconcentración del poder global, China considera a los países de América Latina y el Caribe como aliados fundamentales del sur global, con los cuales comparte una historia de colonialismo e injerencia de las potencias occidentales.

En este marco, el Gobierno de China publicó en 2008 su primer “Libro Blanco” para América Latina y el Caribe, en el cual se plasmaron los objetivos del país asiático para la región, y se impulsaron también Tratados de Libre Comercio con Perú (2008), Costa Rica (2011) y Ecuador (2023) (ya existía un TLC con Chile desde 2005). Por otra parte, China ha robustecido su impulso del establecimiento de una variedad de formatos de asociaciones de cooperación bilaterales, entre ellas, la Asociación Estratégica Integral con Brasil (2012), México (2013), Argentina (2014), Chile (2016), entre otras.

Más allá de la gran cantidad de acuerdos bilaterales que China ha firmado con los países de la región, el Foro de Cooperación China-CELAC muestra que China percibe a América Latina y el Caribe como una región unificada, y que es la CELAC el organismo legítimo para el diálogo con la región. Es decir, la decisión de China es promover una cooperación de “doble vía”: por un lado, acuerdos bilaterales (como pueden ser aquellos firmados en el marco de las Asociaciones Estratégicas, la Iniciativa de la Franja y la Ruta o los TLC) pero, por otra parte, las modalidades, principios rectores y objetivos de la relación se definen regionalmente en el marco del Foro China-CELAC.

Preocupaciones en el norte y desafíos en el sur

La promoción y el impulso del Foro China-CELAC ha profundizado la preocupación del establishment político y económico de Estados Unidos, ya que la legitimación de este espacio multilateral implica restar poder de decisión a otros organismos como la Organización de los Estados Americanos (OEA), en la cual Estados Unidos tiene una mayor influencia. A su vez, las preocupaciones estadounidenses tienen que ver con el afianzamiento de la relación entre China y los países de la región. El exsecretario de Estado Rex Tillerson llegó a afirmar que “América Latina no necesita de nuevos poderes imperiales que solo miran por su interés”, en referencia al país asiático, y en la misma línea Mike Pompeo llamó a los países de América Latina y el Caribe a “mantener los ojos muy abiertos con respecto a las relaciones de China en la región".

Mientras tanto, la consecución del Foro China-CELAC ha traído asimismo beneficios importantes para las dos partes. Mientras que China consiguió construir una instancia de cooperación con la región que excluía a Estados Unidos, dicho foro permitió a los países de la CELAC negociar y acordar en mejores condiciones con el país asiático que si lo hubiesen hecho bilateralmente.

De hecho, la cooperación fue especialmente fructífera en el marco de la pandemia de COVID-19, durante la cual se realizaron videoconferencias entre ministros y áreas de salud y se impulsó la donación de vacunas y material sanitario. Pero también se han suscrito acuerdos en materia de agricultura, ciencia y tecnología, partidos políticos, universidades y sociedad civil.

Los 10 años de actuación del Foro-CELAC han dejado acuerdos importantes, pero también sinsabores pendientes. Entre ellos, la persistencia de una canasta comercial que todavía es deficitaria para la región y que se caracteriza por la exportación de bienes primarios de bajo valor agregado y la importación de bienes de alta tecnología. Esta situación trae aparejado el peligro de la profundización de estructuras económicas primario-exportadoras y la dificultad para impulsar procesos de industrialización que aumenten los niveles de desarrollo endógeno y prosperidad, a la par que se agravan los modelos extractivistas que impactan sobre la sostenibilidad del ambiente. Estas preocupaciones se han planteado en las cumbres bilaterales, y se han alcanzado importantes compromisos para revertir estas situaciones.

La obtención de resultados concretos todavía sigue pendiente, y dependerá de la iniciativa de los gobiernos latinoamericanos garantizarlos. Sin embargo, la falta de consensos al interior de la región, y la persistencia de gobiernos apoyados por los grandes grupos concentrados del agronegocio, ponen en riesgo cualquier tipo de acuerdo que implique revertir esta situación. A su vez, la oleada de gobiernos conservadores que hubo en la región a partir de 2015 puso a la CELAC en un letargo que debilitó sus posibilidades de acción y desactivó sus iniciativas más prometedoras, entre ellas, el Foro China-CELAC, cuya última cumbre de mandatarios data ya de 2018.

La iniciativa del presidente brasileño Lula Da Silva de retornar a la CELAC y volver a imprimirle protagonismo resulta auspicioso en este contexto. Alcanzar consensos en el marco de la CELAC y llevar planteos colectivos al Foro con China puede servir para, por lo menos, plantear el problema y proponer alternativas a China.

El Foro China-CELAC y la multipolaridad

Sin embargo, a pesar de sus contratiempos, el Foro China-CELAC continúa vigente, y se presta este año a celebrar su décimo aniversario, con diversas actividades que pretenden reverdecer el instrumento de cooperación. Entre ellas, el Diálogo sobre "Cooperación para el Desarrollo e Intercambio de Conocimientos entre China y América Latina” realizado en Beijing y la 16ª Cumbre Empresarial China-Latinoamérica y el Caribe (LAC).

De hecho, en 2022, ambas partes aprobaron el Plan de Acción Conjunto China-Celac para la Cooperación en Áreas Clave, entre las cuales se señala la necesidad de impulsar iniciativas conjuntas en materia de seguridad, comercio, inversión, finanzas, agricultura, innovación científica y tecnológica, turismo, salud, educación, entre muchas otras. En dicho documento, se señala la decisión de “explorar la posibilidad de realizar la Cumbre del Foro China-CELAC (FCC) en 2024, con motivo de su décimo aniversario”, algo que aunque aún no ha sido confirmado, está en carpeta desde ambas partes.

De este modo, según pueda recuperar sus objetivos iniciales, el Foro China-CELAC puede aportar a la construcción de una relación de cooperación de beneficio mutuo para ambas regiones, contribuyendo así a una retroalimentación que permita impulsar el camino hacia un orden internacional más multipolar.